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中医药法的由来亮点与意义

编辑:陈珞珈

(中国民间中医医药研究开发协会会长、银河澳门登录院长)


2016年12 月25日,全国人大在人民大会堂表决通过了《中医药法》,这是几千年来中国传统医药的第一个国家大法。我作为36年前第一批参加起草《中医法》的中医老兵,抚今追昔,感慨万千。


一、《中医药法》的由来

在1985年中华中医药学会召开的名老中医春节团拜会上,全国人大常委、北京中医药大学东直门医院的著名老中医董建华对时任卫生部部长崔月犁说:“崔部长,建国初,卫生部的两位副部长歧视排斥中医,中医饱受打压。现在您大力支撑保护中医,今后中医药事业就会大发展了!”崔部长说:“董老,我如果退休了呢?我死了呢?中医药不能靠人治,要立个法,来保护中医药不受干扰的长期稳定的发展”,此后,董老等几位名老中医联名上书国务院请求立法。当年我33岁,在湖北省卫生厅中医处任处长。1985年下半年我被调到卫生部中医司工作。我报到后胡熙明副部长找我谈话,说我安排在中医司医疗处工作,但是抽出来写《中医法》。起草小组由中医司医疗处张宏贵处长负责,我是成员,同时从全国又借调了三位从事中医药工作的处长来京共同起草《中医法》,大家写了两年多的时间,写了六稿,送到卫生部有关司会签时,他们对“县(市)要建立中医院”、“中医经费应占卫生事业经费的5%”等条款不同意,就搁置下来了。

此后,几代中医人包括国家中医药管理局,前赴后继,百折不挠,多次发起再写中医法。在大家的努力下,2003年国务院颁布了《中华人民共和国中医药条例》,成为了《中医药法》的基础和前奏。王国强同志担任国家中医药管理局局长后,他将这一工作重提并加速,2008年和2012年中医药法被列入了十一届、十二届全国人大常委会五年立法规划,并连续在2014年、2015年将其列入年度立法工作计划一档项目。全国人大法制工作委员会、国务院法制办、国家卫生计生委和国家中医药管理局等做了大量辛勤艰苦的工作,克服了很多难以想象的困难和障碍,深入调研、反复论证、沟通协商、凝聚共识、广泛征求意见、不断修改完善,多次征求了国务院各部门、各省市区、有关单位和专家们的意见。

大家当年起草中医法的五位处长,三位去世了,张宏贵同志去了美国,只有我一个人还在中国,我也从一个黑发人变成了白发人,我曾经想,我这一辈子还能看到《中医药法》颁布吗?中医立法历时32年,步履维艰,几起几落,来之不易,弥足珍贵,大家一定要认真贯彻,全面落实。


二、为什么要制定《中医药法》

中医药作为我国独特的卫生资源、潜力巨大的经济资源、具有原创优势的科技资源、优秀的学问资源和重要的生态资源,它的现状并不如人意,面临很多的困难和问题。一是从服务和需求来看,资源总量、服务体系与人民群众的要求很不适应。新中国强调中西医并重72年了,到2020年,中医占全国医疗资源与产出的比重:中医院床位占全国医院床位15%、门诊量占18%、出院病人占15.5%、医生占%16.7(全国408万执业医师,中医68.3万),大家是取得了重大的成绩,但是中医发展到他应有的地位比例了吗?中西医并重了吗?二是从现状来看,中医医院的服务能力有待提高,特色优势不显,中药质量堪忧,队伍乏人乏术并存,重大理论和临床治疗等继承不足、创新不够,极少突破。三是从制度建设来看,现行的一些卫生医药政策法规与中医药特点规律不相适应,影响了中医药发展和特色优势的发挥。四是从组织保障来看,中医药管理体系与承担的职责任务严重不适应,中医中药脱节,监管力量薄弱,特别是省级以下中医药管理机构严重缺乏,“最后一公里”问题突出。五是从国际地位来看,我国的传统医药大国地位正受到韩国、日本、印度、泰国、新加坡及欧美等一些国家和地区的多种挑战,世界上一些国家和地区,如印度、斯里兰卡、韩国等 54个国家已有传统医学的专门法律,使我国境地尴尬。中医药产业发展不够,国际传统医药在标准等领域主导权的激烈争夺对我国形成倒逼和压力。

中医药没有法律做保障,社会上否定中医药、取消中医药的现象时有发生,一有风吹草动就引起波澜。国宝需要国法来保护,因此,非常需要制定一部体现中医药特点和规律的专门法律。


三、《中医药法》与中医政策和改革开放的关系

中医法律与中医政策的关系 

中医政策与中医法律是有区别的。党的中医政策着重于方针和理论上的阐述,具有更多的引导性和号召性。中医法律则具有规范性、强制性和普遍适用性,它用肯定和明确的语言、条文来说明“允许与不允许”,“能与不能”,并且要求所有公民都必须遵照实行。贯彻实行党的中医政策,主要靠宣传教育和具体工作人员的理解与认识,而中医法律则是运用国家权力强制实施的。对违背中医政策的人主要采用教育方法,但违犯了中医法律则要追究其有关责任。

中医政策与中医法律又有着密切的联系。党的政策是国家法律的灵魂,党的中医政策是中医立法的根据,是中医法律的核心内容,中医法律也就是法律化、规范化、定型化了的中医政策。大家通过立法,把七十多年实行中医政策中成熟和稳定的经验加以总结和完善,上升为法律和国家意志并付诸实施,这与落实党的中医政策是并行不悖、相辅相成的两件事情。


中医药法律与当前改革开放的关系

  中医药工作的改革需要立法。近些年来,中医药在事业发展、观念、机制与管理方面的改革取得了很多成绩,同时也出现了很多新问题。面对这种情况,作为上层建筑的中医药法律就必须适应经济基础的要求,及时肯定中医药改革的成果,具体说就是要及时立法。中医药法律能够促进改革。因为法律既是对以往改革成果的固定,又是对今后改革工作的引导。中医药的改革正在进行,需要中医药法律法规来引导和规范,这样,改革的基础才更扎实,方向才更明确。

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四、《中医药法》的亮点与特色

我认为,《中医药法》最大的亮点与特色是:1、发展与扶持多于规范和监管;2、在重大政策与措施上有突破与创新;3、实事求是,接地气,能落实。

本人认为《中医药法》的这几条最有政策突破、机制创新与重大举措:

1、“第四条  县级以上人民政府应当将中医药事业纳入国民经济和社会发展规划,建立健全中医药管理体系。”一要纳入国家规划与战略,二要建立中医药的管理体系。

2、“第十一条  县级以上人民政府应当将中医医疗机构建设纳入医疗机构设置规划,举办规模适宜的中医医疗机构……。合并、撤销政府举办的中医医疗机构或者改变其中医医疗性质,应当征求上一级人民政府中医药主管部门的意见。”不准合并撤销政府主办的中医医疗机构。

3、“第十五条  师承与医术确有专长人员,经省、自治区、直辖市人民政府中医药主管部门组织实践技能和效果考核合格后,即可取得中医医师资格。”对基层和民间确有专长人员经考核合格给予行医资格,这是中医队伍建设的拨乱反正和政策创新。

4、“第四十四条  国家发展中医养生保健服务,支撑社会力量举办规范的中医养生保健机构。”鼓励发展具有特色和优势的中医健康服务产业。

5、“第四十七条  县级以上人民政府应当为中医药事业发展提供政策支撑和条件保障,将中医药事业发展经费纳入本级财政预算。”强调政府责任和投入。

6、“第四十八条  县级以上人民政府及其有关部门应当按照政府定价目录规定的权限,合理确定中医医疗服务的收费项目和标准,体现中医医疗服务成本和专业技术价值。”着力解决中医服务项目收费标准太低,中医弃中从西的问题。

7、“第三十二条  仅应用传统工艺配制的中药制剂,向医疗机构所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门备案后即可配制,不需要取得制剂批准文号。”中医医疗机构的院内制剂由审批制改为备案制。

8、“第十四条  举办中医诊所的,将诊所的名称、地址、诊疗范围、人员配备情况等报所在地县级人民政府中医药主管部门备案后即可开展执业活动。”举办中医诊所由审批制改为备案制。

9、“第五十九条  中医药的管理,本法未作规定的,适用《中华人民共和国执业医师法》《中华人民共和国药品管理法》等相关法律、行政法规的规定。”本法规定的以本法为准。


五、《中医药法》的重大意义

中医药法具有里程碑的意义。

首先,法律是“钦定官修”的,是通过国家权力机构颁布并由国家强制力保证实施的行为规则,具有很高的权威性、约束性和规定性,因此,立法能够将中医事业在国家关系中的重要地位用法律形式肯定下来,从而保障并规范其发展。
  第二、立法能够改变“人治”状况。建国以来,中医药工作由于法制不健全,因人而异的现象十分明显。例如,当卫生行政部门的主要领导坚决贯彻实行党的中医政策时,中医事业就得到发展;反之就受到影响,甚至停滞。此外,由于无法可循,存在以言代法的现象,往往某个领导的一句话,就可以决定一个中医机构的存与亡。

第三、立法能够“以法治医”。中医工作的历史遗留问题较多,近年又出现了许多新情况,新的发展问题又急需专门的法律来加以明确、规范和调整,从而使中医的各项工作真正做到有法可依、违法必究,不受干扰地健康前进。


六、法不落实等于无法

《中医药法》的颁布只是一个新起点。中医药的法制建设还有很长的路要走。我说过,《中医药法》是晴天,它的几个《实施细则》不能是多云或者雨天。

有了《宪法》不等于中国所有的问题都解决了,有了《中医药法》也不等于中医药的全部问题都解决了。中医药事业还需要政策、投入、学术发展和科学管理的多措并举,才能全面推进,兴旺发达。目前中医药法的落实情况并不尽如人意,当前急需要做好几件事情:

第一,中医药法是当前最大的中医政策,最大的国家中医发展战略,推进事业发展最强劲的发动机,要组织全国的和各省市的工作小组,大力宣传,积极落实,正面引导,以正视听。第二,狠抓落实。中医药法在政策法律和管理上都有很多重要的突破,一要突破各级中医药管理部门自己的老观念和陋习,不能自己理解的就落实,自己有看法的就不落实。二要冲破旧的法律规章标准的禁锢,三要做细才能做实,所以全国人大、政协和国家中医药管理局一定要组织督导组,有官员有专家,到各省去督导落实。第三,要跟踪开展研究,进行工作与数据的监测,加强各细则落实过程中经验、问题的监测与掌握,开展相关政策管理课题的研究。

我对《中医药法》的评价:国医之史记,本草之《离骚》;为杏林继绝学,为万世开太平。若法不落实,等于无法。

 

                                                                       2021年8月5日

  

(本文发表在《环球中医药杂志》2021年10月第10期。编辑将我文章的题目改为“《中医药法》彰显里程碑意义”,我本人还是喜欢用我原来的题目,故本文还是用我原来的题目:“《中医药法》的由来、亮点与重大意义”,专此说明。)

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